Contrataciones inteligentes para un gasto de calidad en América Latina y el Caribe

Dadas las crecientes restricciones fiscales que enfrentan los gobiernos de América Latina y el Caribe (ALC), es fundamental adoptar enfoques de gasto público más inteligentes y estratégicos que reduzcan el malgasto y mejoren la eficiencia del uso de los recursos, particularmente con una visión de los resultados finales que se podrán obtener a mediano y largo plazo. Eso será clave para ayudar a cerrar la brecha de financiamiento para el desarrollo que enfrenta la región.

En el caso del gasto en contrataciones públicas, éste representa en promedio el 30% del gasto público total de la región[1] y, según datos de FISLAC, la plataforma de análisis desarrollada por la División de Gestión Fiscal (FMM) del BID, se estima que hasta un 74% de dicho monto es desperdiciado debido a diversas ineficiencias.[2]

Por lo anterior, y con el propósito de iniciar la conversación sobre cómo abordar mejor estos desafíos, FMM organizó el primer Diálogo Regional de Política destinado a desarrollar una agenda innovadora para transformar la gestión del gasto público a través de prácticas de compras y contrataciones más inteligentes. El evento, desarrollado del 25 al 26 de septiembre, reunió a altos funcionarios gubernamentales de 17 países.[3]

A continuación, presentaremos los elementos clave, que abordamos como parte de la agenda del BID para transformar y mejorar la calidad del gasto público, especialmente identificando las oportunidades de política y herramientas de gestión disponibles para los gobiernos de la región.

¿Qué es la contratación inteligente?

La contratación pública inteligente se refiere al proceso estratégico de toma de decisiones óptimas para minimizar el malgasto y mejorar la calidad, eficiencia y sostenibilidad del gasto público al comprar y contratar bienes, obras y servicios.

Este enfoque busca, por un lado, maximizar el valor del dinero aumentando la calidad, la innovación y los resultados de los objetivos de políticas, y por el otro, reducir los insumos utilizados en esta tarea, como los costos totales, el tiempo y el capital necesarios para producir esos bienes, obras y servicios. En otras palabras, la contratación inteligente también considera los posibles impactos sociales y de desarrollo del gasto público, en lugar de centrarse únicamente en el cumplimiento de normas o en la cantidad de recursos usados, y basados exclusivamente en consideraciones de precio.

En esencia, la contratación pública inteligente requiere de la implementación de reformas regulatorias, transformaciones digitales, modernización de esquemas de gobernanza e integración de la planificación estratégica para crear un sistema de contrataciones que responda eficazmente a las complejas necesidades sociales, económicas y ambientales que enfrentan los gobiernos. Así, la contratación pública inteligente puede definirse como el proceso estratégico de tomar las mejores decisiones que minimicen el desperdicio mientras se mejora la calidad y la eficiencia del gasto público.

La contratación pública inteligente puede contribuir a la estabilidad macro fiscal

La contratación pública inteligente es un área crítica para mejorar los balances fiscales de los gobiernos al apoyar la tarea de reducir el malgasto. Mejores prácticas y procesos, por ejemplo, podrían reducir el riesgo de retrasos, de baja calidad o costos inesperados. Eso permitiría crear espacios para eficiencias en términos de ahorros monetarios, transaccionales y una correcta satisfacción de las necesidades de los usuarios finales. Por ejemplo, aproximadamente el 25% de los contratos públicos en la región requieren extensiones de tiempo que promedian casi el doble de sus términos originales, mientras que alrededor del 13% experimentan aumentos presupuestarios de hasta el 50%.[4]

Mejores balances fiscales contribuirán a una mayor estabilidad macroeconómica. Estrategias de contratación mejoradas podrían reducir la deuda pública en hasta un 1,8% del PIB, según cálculos de FISLAC. Esta reducción no solo llevaría a menores gastos por intereses, sino que también estimularía el crecimiento del PIB al fomentar una economía más eficiente. Además, los gobiernos que reducen el gasto innecesario pueden aliviar la presión para nuevas reformas tributarias destinadas a abordar los déficits fiscales, liberando así espacio fiscal para inversiones esenciales en servicios públicos e infraestructura.

¿Dónde está la mayor oportunidad para reducir el malgasto?

El malgasto se refiere en términos generales a la toma de decisiones subóptimas en la asignación de recursos públicos. En casos de malgasto activo, tales decisiones subóptimas están motivadas por el beneficio personal, como la corrupción. El malgasto pasivo surge de la falta de habilidades, conocimientos o herramientas adecuadas, lo que lleva a una mala toma de decisiones en la gestión de recursos.

Mientras que el malgasto activo ha sido durante mucho tiempo una prioridad para la reforma en muchos países de ALC, el malgasto pasivo merece igual urgencia porque, según estimaciones, puede llegar a representar el 83% del malgasto total derivado de déficits de habilidades e ineficiencias operativas.[5]

Como resultado, abordar el malgasto pasivo a través de medidas de desarrollo de capacidades puede generar grandes ahorros para los gobiernos. Al descuidar el malgasto pasivo, los países pierden oportunidades para aprovechar plenamente el gasto público, ya que las ineficiencias en la ejecución pueden hacer que los esfuerzos de contratación bien intencionados sean ineficaces e insatisfactorios para los ciudadanos.

Integración holística de los objetivos de contratación y gestión financiera

Para abordar eficazmente tanto el malgasto activo como el pasivo, es crucial que la región adopte prácticas de gasto más inteligentes. Esto implica una integración holística de los objetivos de contratación y gestión financiera con los de política pública de los diferentes sectores. Especialmente, las decisiones de contratación no solo deben regirse por motivos de precios bajos, sino también alinearse con los objetivos fiscales y de políticas públicas más amplios.

Integrar la contratación dentro del marco presupuestario más amplio permite a los países sincronizar las actividades de contratación con las prioridades políticas, asegurando así que los fondos públicos se utilicen de manera que maximicen su impacto. Esta estrategia holística, anclada en la transparencia, la rendición de cuentas y la integración tecnológica, fomenta un entorno fiscal robusto, propicio para el crecimiento económico sostenible y una mayor confianza pública.

Replantear la gestión de contratos es clave para una contratación inteligente

Lograr una contratación más inteligente requiere también un delicado equilibrio de incentivos y supervisión. Para lograr esto, los gobiernos necesitan replantear la forma en que gestionan los contratos, es decir, tener diseños contractuales alineados con la complejidad de las transacciones, lo que significa procesos simples para transacciones sencillas y procesos más elaborados para transacciones más complejas como los contratos relacionales introducidos por el Premio Nobel Oliver Hart durante el evento. En nuestra región, y en los bancos multilaterales de desarrollo suele ser una práctica reducirse exclusivamente a umbrales monetarios para decidir los métodos de selección, lo cual puede ser problemático porque no es la mejor solución para todos los casos.

Los contratos relacionales son "acuerdos informales con expectativas no escritas entre las partes, a menudo basados en la confianza, objetivos compartidos y entendimiento mutuo. A diferencia de los contratos tradicionales, que especifican términos y condiciones detallados en un documento escrito formal, los contratos relacionales son flexibles y evolucionan a medida que la relación y las circunstancias cambian con el tiempo", según el Government Outcomes Lab de la Universidad de Oxford.

Esta nueva forma de gestionar contratos puede cambiar fundamentalmente la relación de las partes involucradas en la contratación pública de temas complejos. Es común que, en la contratación pública tradicional, se tenga una relación de "adversarios" entre compradores públicos y proveedores, cada lado buscando maximizar su propio beneficio a través de reglas estrictas para su protección.

En cambio, la contratación relacional enfatiza la cooperación para el beneficio mutuo. Estos contratos son particularmente valiosos en colaboraciones complejas y a largo plazo, como asociaciones estratégicas de negocios o contratos gubernamentales con proveedores de servicios, donde los términos rígidos pueden ser imprácticos. En lugar de hacer cumplir estrictamente los términos, los contratos relacionales se basan en la comunicación abierta, la confianza y la cooperación continua para alinear los intereses de ambas partes.[6]

Este enfoque promueve la adaptabilidad y la confianza, cualidades valiosas en escenarios de contrataciones complejas. Las ideas de Hart resonaron fuertemente con los participantes de la región de ALC, donde los contratos tradicionales a menudo se ven afectados por reglas rígidas, que no están dando mejores resultados.

Uso de principios rectores

Hart delineó seis principios rectores para buenos contratos: lealtad, equidad, honestidad, integridad, autonomía y reciprocidad. Estos principios rectores ofrecen un marco sólido para navegar estos desafíos al enfatizar el entendimiento y la cooperación mutuos.

Sir Oliver Hart explica los principios rectores durante el evento del BID el 25 de septiembre (en inglés).

La transición hacia una contratación pública inteligente implica más que solo el desarrollo de capacidades; requiere un cambio fundamental en el enfoque. En lugar de depender de una capacitación extensa o métodos rígidos, este modelo promueve ir más allá de las prácticas convencionales que no han logrado resultados óptimos. Los principios rectores van mucho más allá de una noción básica de "buena fe", encarnando un compromiso integral con el entendimiento mutuo.

La propuesta del profesor Hart de usar principios rectores como una solución innovadora para situaciones complejas refleja un aspecto principal de la contratación pública inteligente: la necesidad de soluciones a medida. En la contratación pública, las soluciones universales son inadecuadas debido a la diversa gama de desafíos que enfrentan los compradores públicos. Por lo tanto, las soluciones deben diseñarse e implementarse para adaptarse tanto a transacciones simples, como la compra de productos estándar, como a transacciones más complejas, como grandes proyectos de obra pública o de arquitectura tecnológica.

La importancia de la transformación digital para una contratación inteligente

Otorgar a los oficiales de contrataciones una mayor autonomía puede proporcionar flexibilidad en la gestión de contratos y reducir costos en hasta un 9% mientras se mantienen los estándares de calidad[7]. El desafío radica en diseñar marcos que promuevan la responsabilidad y, al mismo tiempo, proporcionen la flexibilidad necesaria para que los oficiales tomen decisiones informadas y efectivas. Lograr este equilibrio es esencial para fomentar un entorno de contrataciones que promueva la innovación responsable y la eficiencia.

Para los países de ALC, las tecnologías digitales pueden ser un aliado importante para lograr este equilibrio. Pueden mejorar el seguimiento del gasto en contrataciones y apoyar las reformas para construir sistemas de contrataciones resilientes que faciliten la adopción de prácticas basadas en datos y mejoren la transparencia y la responsabilidad.

Las tecnologías digitales permiten una conexión fluida entre las plataformas de contrataciones con otras, como las de finanzas públicas, administración tributaria y hasta el sistema bancario. Eso posibilita el flujo de datos en tiempo real y fortalece la información disponible para la toma de decisiones, permitiendo a los gobiernos contar con una trazabilidad de sus gastos con mayor precisión.

La transformación digital exitosa requiere reformas legales e institucionales, apoyo presupuestario sostenido y una coordinación interinstitucional robusta para cultivar un ecosistema donde estos sistemas puedan prosperar plenamente. Los marcos legales deben adaptarse para acomodar nuevos procesos digitales, mientras que las asignaciones presupuestarias dedicadas aseguran la viabilidad a largo plazo de estas iniciativas. La colaboración entre agencias es esencial para fomentar un enfoque unificado de las contrataciones, donde las herramientas y políticas digitales se alineen armoniosamente.

Adoptar la toma de decisiones basada en datos permite a los gobiernos monitorear rigurosamente el desempeño de las contrataciones, identificar rápidamente ineficiencias y hacer ajustes basados en evidencia. Este enfoque no solo fomenta una cultura de mejora continua, sino que también asegura que las prácticas de contrataciones respondan a los datos de finanzas públicas, llevando a una asignación más eficiente de los fondos públicos y una mejora en la prestación de servicios a los ciudadanos.

Tres oportunidades para avanzar en las prácticas de contratación inteligente

Durante el evento, los participantes discutieron tres oportunidades para liderar la transformación hacia una contratación pública inteligente.

1- Implementar reformas específicas para aumentar la eficiencia y reducir el malgasto. Los gobiernos pueden comenzar a abordar el malgasto pasivo y aprovechar mejor las contrataciones utilizando el Módulo de Herramientas de Contrataciones Públicas del BID presentado durante el evento. La herramienta ayuda a los gobiernos a identificar las causas de las ineficiencias y a desarrollar reformas específicas que alineen las contrataciones públicas con los objetivos de desarrollo más amplios. Esta herramienta ayuda a los gobiernos en su esfuerzo por mejorar la eficiencia del gasto público.

2 - Aprovechar la planificación estratégica y la gobernanza adaptativa para gestionar la incertidumbre en el gasto de contrataciones. Facilitar activamente la planificación estratégica y la gobernanza adaptativa puede ayudar a los gobiernos a lidiar con eventos imprevistos que afectan los contratos de contrataciones públicas. Al considerar los principios rectores de Hart para los contratos, los gobiernos pueden navegar entornos complejos de manera más efectiva, mitigando los costos asociados con renegociaciones frecuentes. La planificación estratégica es particularmente ventajosa para las economías en desarrollo donde las limitaciones de recursos y los desafíos impredecibles son prevalentes. Al anticipar necesidades e implementar ajustes oportunos, los gobiernos pueden asegurar la continuidad en la prestación de servicios, fomentando la resiliencia y la sostenibilidad en alineación con los objetivos de desarrollo generales.

3- Utilizar tecnologías digitales para mejorar la transparencia y fortalecer la confianza pública. La transformación digital refuerza significativamente la transparencia dentro de los marcos de contrataciones inteligentes. La integración de los sistemas de contrataciones y finanzas permite el seguimiento de gastos en tiempo real, lo que a su vez mejora la responsabilidad y apoya los procesos de toma de decisiones basados en evidencia. Este flujo continuo de datos fortalece la confianza pública al minimizar los riesgos de corrupción y reafirmar un compromiso con la transparencia. A medida que los ciudadanos obtienen información sobre cómo los gobiernos gestionan los fondos públicos, es más probable que se involucren y apoyen los esfuerzos de gobernanza. Tal compromiso fomenta un entorno de confianza, equidad y responsabilidad, que es esencial para el desarrollo económico sostenible.

Conclusión: Aprovechando el potencial e impacto del gasto público a través de compras y contrataciones más inteligentes

La contratación pública inteligente es más que una estrategia fiscal: es un camino hacia el desarrollo sostenible, la resiliencia y la confianza pública. Al reducir tanto el desperdicio activo como el pasivo, fomentar la transparencia a través de herramientas digitales y enfatizar la planificación estratégica, los países de ALC pueden asegurar que cada dólar gastado entregue un mayor valor a sus ciudadanos.

Con el apoyo continuo de organizaciones como el BID y el compromiso colectivo de los líderes regionales, la contratación inteligente puede remodelar fundamentalmente el gasto público. Es una inversión en un futuro más eficiente, equitativo y próspero para América Latina y el Caribe. Este es el momento de colaborar en la optimización del gasto público, allanando el camino para una región próspera que mejore la calidad de vida de todos.

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Guía para contractos relacionales - Government Outcomes Lab. Oxford University (en inglés)

[1] Cálculos de FISLAC-FMM-BID con datos del FMI-WEO. La muestra de ALC incluye a Argentina, Barbados, Belice, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, República Dominicana, Ecuador, Guatemala, Guyana, Haití, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Perú, Surinam, Las Bahamas y Uruguay. El rango se refiere al rango intercuartílico del percentil 25 al 75. El gasto en adquisiciones públicas se define como la suma del gasto en bienes y servicios y los gastos de capital

[2] Cálculos de FISLAC-FMM-BID con datos del FMI-GFS. El insumo es el cambio promedio de 5 años en puntos porcentuales del PIB en el gasto en adquisiciones públicas. El resultado es el índice de indicadores sociales e infraestructura. La ineficiencia incluye desperdicio pasivo y activo.

[3] Países que participaron en el evento: Bahamas, Barbados, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, República Dominicana, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Panamá, Paraguay, Perú, Trinidad y Tobago, México.

[4] FISLAC, 2024

[5] Bandiera, O., Prat, A., & Valletti, T. (2008). Active and Passive Waste in Government Spending: Evidence from a Policy Experiment. American Economic Review, 99 (4): 1278-1308

[6] Ball and Gibso (2022). Partnerships with principles: putting relationships at the heart of public contracts for better social outcomes. The Government Outcomes lab. Oxford University. https://golab.bsg.ox.ac.uk/the-basics/relational-contracting/#introducing-relational-contracting

[7] Bandiera, Best, Khan & Prat (2021). The Allocation of Authority in Organizations: A Field Experiment with Bureaucrats," The Quarterly Journal of Economics, President and Fellows of Harvard College, vol. 136(4), pages 2195-2242.

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